Los problemas en la respuesta al terremoto de Noto impulsan una reforma legislativa

El terremoto de magnitud 7,6 que sacudió la península de Noto, en la prefectura de Ishikawa, el 1 de enero de 2024 fue un acontecimiento devastador. Fue la causa directa de 228 muertes y un factor importante en otras 397 (hasta julio de 2025). Aproximadamente 30.000 edificios quedaron destruidos o gravemente dañados. Las arterias de transporte que recorren la remota península quedaron intransitables y el lecho marino se elevó hasta cuatro metros, lo que redujo la profundidad de las aguas costeras e inutilizó los puertos. La interrupción de las rutas terrestres y marítimas dificultó enormemente las primeras operaciones de rescate y socorro. Los daños en las infraestructuras aislaron a las comunidades rurales y miles de residentes se quedaron sin agua, electricidad y otros servicios esenciales. Las redes de comunicación se vieron interrumpidas, lo que dificultó en gran medida a los intervinientes la identificación y localización de las personas que necesitaban ayuda. Estos factores contribuyeron al elevado número de víctimas mortales indirectas.

Anatomía de un fallo del sistema

Con la llegada masiva de víctimas a los centros primarios de evacuación, el hacinamiento se convirtió en un problema, y muchos se tuvieron que guarecerse en refugios improvisados, como viviendas dañadas, almacenes, invernaderos de plástico y automóviles. Debido al número de empleados municipales afectados por el desastre, los refugios públicos de evacuación no contaban con personal suficiente. Voluntarios de organizaciones sin ánimo de lucro y otras entidades acudieron rápidamente a la región, deseosos de ayudar proporcionando comida gratuita o colaborando en el funcionamiento de los centros de evacuación. Sin embargo, la colaboración entre el sector público y el privado se topó con numerosos obstáculos relacionados con el acceso a la información, el uso de equipos e instalaciones públicos y la responsabilidad por los gastos incurridos.

Los cortes de agua fueron generalizados, especialmente en los municipios con escasos recursos económicos y despoblados, que han tardado en modernizar sus sistemas de abastecimiento. Se estimó que el restablecimiento del suministro de agua corriente llevaría semanas en algunas zonas. En una región conocida por su duro clima invernal, rápidamente se consideró inviable que los residentes de las comunidades rurales más afectadas permanecieran en sus hogares, y dado que los servicios sociales regionales se encontraban sometidos a una presión sin precedentes, llegamos a la conclusión de que sería necesario reubicar temporalmente a miles de residentes. Sin embargo, esta “evacuación a gran escala” se vio obstaculizada por las leyes que impiden a los municipios compartir información personal con otras entidades, públicas o privadas, que estaban dispuestas a proporcionar apoyo y alojamiento.

El envejecimiento de la población rural de Japón es especialmente pronunciado en la península de Noto. En municipios afectados por el terremoto como Wajima, Suzu, Noto y Anamizu, al menos el 50 % de la población tiene 65 años o más. En consecuencia, existía una necesidad urgente no solo de personal para proporcionar atención médica convencional, sino también para la asistencia en catástrofes y del envío coordinado de personal de enfermería para atender a las víctimas de edad avanzada. Lamentablemente, estos servicios de asistencia quedaban fuera del ámbito de aplicación de la Ley de Ayuda en Caso de Desastre. Esto, junto con la dificultad de compartir información sobre las personas que necesitaban dichos servicios, complicó enormemente las primeras labores de socorro. También provocó una escasez de alojamientos temporales equipados para satisfacer las necesidades de las víctimas de edad avanzada.

Las víctimas del terremoto de Noto se refugiaron en un invernadero de plástico en Wajima, prefectura de Ishikawa, el 9 de enero de 2024, más de una semana después del terremoto. (© Kyōdō)

La tecnología digital, clave para una ayuda centrada en las víctimas

Existe un amplio consenso de que la ayuda a las víctimas tras el terremoto de Noto se vio significativamente obstaculizada por el escaso acceso a la información sobre las víctimas del desastre, en particular las que más necesitaban asistencia, un problema agravado por la geografía de la península de Noto y el envejecimiento de la población.

En su informe de noviembre de 2024 sobre las lecciones aprendidas en materia de gestión de desastres tras el terremoto de Noto, el Consejo Central de Prevención de Desastres del primer ministro pidió un cambio conceptual, pasando de una ayuda centrada en los lugares, orientada a los centros de evacuación públicos, a una ayuda centrada en las personas, orientada a las víctimas.

Actuando de forma proactiva, la prefectura de Ishikawa creó la primera base de datos de víctimas de desastres de Japón con el apoyo de otros gobiernos locales, la Agencia Digital del Gobierno central y el Consejo de Co-Creación Público-Privada para la Prevención de Desastres DX. Tras recopilar los datos proporcionados por las víctimas de desastres con la ayuda de la aplicación de mensajería LINE, las tarjetas IC Suica y otras herramientas, el gobierno de la prefectura de Ishikawa ya ha comenzado a utilizar la base de datos para determinar el paradero de las personas desplazadas con el fin de mejorar la distribución de las donaciones y supervisar la atención a las personas mayores. El grupo de trabajo que ha participado en el diseño y la implementación del sistema también ha publicado un conjunto de procedimientos y especificaciones que pueden utilizarse para el despliegue horizontal de este recurso en otras regiones (también con el apoyo de la Agencia Digital y otras entidades gubernamentales).

Actualización del marco jurídico

El 28 de mayo de 2025, la Dieta Nacional aprobó una ley para enmendar la Ley Básica de Gestión de Desastres, la Ley Básica de Ayuda en Casos de Desastre y otros estatutos pertinentes. Las revisiones tienen tres objetivos fundamentales: reforzar la respuesta nacional ante los desastres, mejorar la ayuda a las víctimas de los desastres y acelerar la reparación y reconstrucción de las infraestructuras. Aquí me centraré en las revisiones destinadas a mejorar la ayuda a las víctimas de los desastres.

De conformidad con la nueva legislación, se ha modificado la Ley de Ayuda en caso de Desastre para ampliar el objetivo de la asistencia más allá de los centros públicos de evacuación y garantizar el apoyo a la “prestación de servicios sociales”. El objetivo es garantizar una ayuda adecuada a un espectro más amplio de víctimas, incluidas las personas mayores y otras personas con necesidades especiales, las personas que no pueden llegar a los centros de evacuación y las víctimas que se refugian en sus hogares. La Ley Básica de Gestión de Desastres modificada también exige explícitamente la prestación de servicios de bienestar.

Otros cambios se refieren al intercambio de información personal en caso de catástrofes que requieran evacuaciones a gran escala. En Japón, los municipios son responsables de la prestación de servicios y asistencia gubernamentales a sus residentes registrados, y las leyes que regulan la protección de la información personal limitan el acceso a la información de los residentes. Sin embargo, en caso de desastre que requiera una evacuación a gran escala, dicha información debe compartirse con otros municipios (incluidos los de otras prefecturas) para garantizar que las víctimas desplazadas reciban los servicios gubernamentales sin interrupción. La Ley Básica de Gestión de Desastres revisada exige claramente la asistencia de las prefecturas en la compilación de los registros municipales de víctimas de desastres. Esto permitirá a los municipios intercambiar información sobre las víctimas desplazadas a través de los gobiernos de las prefecturas.

Un registro nacional para coordinar a las organizaciones colaboradoras

Tras el terremoto de Noto, numerosas organizaciones sin ánimo de lucro y grupos de voluntarios intervinieron para ayudar en la operación de los centros de evacuación, proporcionar comida, ayudar a los residentes con la limpieza tras el terremoto, etc. Sin embargo, debido a la falta de experiencia y conocimientos previos, resultó difícil coordinar estas contribuciones con las actividades del Gobierno local y los consejos de bienestar social, lo que dio lugar a una serie de problemas. Con el fin de evitar estos problemas en el futuro, las recientes enmiendas exigen la creación de un registro nacional de grupos de apoyo cualificados. La ley revisada abre la vía al intercambio de información entre estos grupos y los municipios afectados, así como a la financiación gubernamental para apoyar las labores de socorro de estas organizaciones.

Las recientes revisiones también reflejan la conciencia del progreso que ha logrado la prefectura de Ishikawa con su base de datos de víctimas de desastres. La legislación revisada exige expresamente que se utilice la tecnología digital, reconociendo el papel fundamental que puede desempeñar en el seguimiento y el intercambio de información actualizada sobre las víctimas de desastres y sus movimientos, de modo que se pueda prestar la ayuda necesaria a las personas independientemente de su ubicación.

Divulgación de reservas de emergencia

Una de las principales cuestiones que surgieron inmediatamente después del terremoto de Noto fue la escasez de suministros de emergencia debido a la insuficiencia de las reservas tanto a nivel prefectural como municipal. La escasez se vio agravada por el hecho de que el terremoto se produjo el día de Año Nuevo, cuando la población permanente se vio aumentada por la visita de familiares y turistas. Por otra parte, el terremoto y los deslizamientos de tierra resultantes hicieron intransitables las carreteras, lo que retrasó los esfuerzos del Gobierno central para entregar suministros adicionales a los centros de evacuación y a las comunidades aisladas.

Con el fin de evitar que se repitan estos problemas, la legislación revisada exige esfuerzos concertados para crear reservas adecuadas, teniendo en cuenta las necesidades de las pequeñas comunidades que pueden quedar aisladas. Además, obliga a los Gobiernos locales a publicar una vez al año información sobre sus reservas de emergencia, de modo que los residentes puedan comprobar el grado de preparación de su propia comunidad y compararlo con el de otras comunidades.

Una reforma de gran alcance

La legislación aprobada en mayo revisó seis leyes diferentes. Además de la Ley Básica de Gestión de Desastres y la Ley de Ayuda en Caso de Desastre, se revisó la Ley de Abastecimiento de Agua, la Ley Básica de Reconstrucción en Respuesta al Gran Terremoto del Este de Japón y la Ley de Medidas Especiales para la Prevención de Terremotos a Gran Escala, con el objetivo de acelerar la restauración de las infraestructuras vitales. También revisaron la Ley de Creación de la Oficina del Gabinete para crear un centro de mando central para la supervisión y coordinación de la gestión de desastres.

Sin embargo, La Ley Básica de Gestión de Desastres y la Ley de Ayuda en Caso de Desastre constituyen el núcleo de la política de gestión de catástrofes de Japón. La Ley Básica de Gestión de Desastres se promulgó originalmente en 1961 en respuesta al tifón Isewan de 1959 (tifón Vera), que dejó más de 5.000 fallecidos o desaparecidos, y establece directrices para la preparación y la gestión de emergencias antes y durante los desastres. La Ley de Ayuda en Caso de Desastre, que se ocupa de la prestación de servicios de rescate y socorro de emergencia, se promulgó inicialmente en 1947, tras el terremoto de Shōwa Nankai de 1946, y posteriormente se revisó para ampliar el alcance del rescate y el socorro.

Esta última ley crea un sistema escalonado de respuesta a los desastres, asignando la responsabilidad principal al gobernador de la prefectura. Cuando un desastre de cierta magnitud afecta a uno o varios municipios, el gobernador de la prefectura está obligado a dirigir, coordinar y subvencionar las labores de socorro en los municipios afectados. Esto incluye refugios de emergencia y viviendas temporales; suministro de comida, agua potable y otras necesidades; atención médica a las víctimas; y retirada de escombros y otros obstáculos de las carreteras. El Gobierno central asume en última instancia los costes.

Con cada catástrofe importante, estas leyes han sido objeto de escrutinio y debate a medida que surgen nuevos retos. Tengo la esperanza de que este reciente paquete de reformas centradas en las personas, con su foco en las labores coordinadas de socorro y apoyo a las personas vulnerables, contribuya a reducir el número de muertes indirectas relacionadas con catástrofes en la sociedad envejecida de Japón.

(Publicado originalmente en japonés. Imagen del encabezado: Un hombre en Wajima, prefectura de Ishikawa, saca unas tijeras de costura de su esposa de los restos carbonizados de su casa el 4 de enero de 2024. © Jiji).